国家賠償法

国家賠償法の全体像

国家賠償制度成立の経緯

大日本帝国憲法の下では、国家は過ちを犯さないと考えられており、国や公共団体の違法な行為により損害が発生したとしても、国民は損害賠償請求をすることはできないとされていました(これを国家無答責の原則といいます)。

もっとも、これではあまりに国民にとって不利益ですから、日本国憲法は、17 条という条文を置いて国や公共団体に対する損害賠償請求(これを国家賠償請求といいます)を認め、これを受けて国家賠償法という法律が作られました。これにより、国家賠償制度が確立することとなりました。

参考

旧行政裁判法 16 条も、「行政裁判所ハ損害要償ノ訴訟ヲ受理セス」と規定して、国家賠償を請求する訴えを認めていなかった。

国家賠償法の仕組み

国家賠償法は、たった 6 条しかない法律です。

そして、人(公務員)の行為により生じた損害については 1 条が、物(公物)により生じた損害については 2 条が、それぞれ国家賠償請求を認めています。これにより、国や公共団体の違法な行為によって生じた損害については、大体の場合、金銭で穴埋めすることができます。

なお、3 条〜6 条は、1 条の場合と 2 条の場合に共通して適用されるルールを定めています。

国家賠償法 1 条

要件

国家賠償法 1 条 1 項は、以下の要件をすべて満たした場合、国家賠償請求が認められます。

1. 国又は公共団体の
2. 公権力の行使に当たる
3. 公務員が、
4. その職務を行うについて、
5. 故意又は過失によって、
6. 違法に
7. 他人に損害を加えたとき

1. 国又は公共団体

「国又は公共団体」とは、「公権力の行使」を行った者が所属する団体を意味します。

重要判例

指定確認検査機関による確認に関する事務は、建築主事による確認に関する事務の場合と同様に、地方公共団体の事務である(最決平17.6.24)。

重要判例

指定確認検査機関による確認に関する事務は、建築主事による確認に関する事務の場合と同様に、地方公共団体の事務である(最決平 17.6.24)。

重要判例

都道府県警察の警察官が警察の責務の範囲に属する交通犯罪の捜査を行うことは、検察官が自ら行う犯罪の捜査の補助に係るものであるときのような例外的な場合を除いて、当該都道府県の公権力の行使にほかならない（最判昭 54.7.10）。

2. 公権力の行使

「公権力の行使」とは、国や公共団体の活動から、純粋な私的経済作用と 2 条の対象となる公の営造物の設置・管理を除いたすべてのものを意味すると広く捉えられています。

したがって、「公権力の行使」には、行政権のみならず、立法権(最判昭 60.11.21)や司法権(最判昭 57.3.12)も含まれます。

また、公立学校における教師の教育活動(最判昭 62.2.20)や課外クラブ活動中に教師が生徒に対して行う監視・指導(最判昭 58.2.18)などの事実上の行為も含まれます。

重要判例

勾留されている患者に対して拘置所職員たる医師が行う医療行為は「公権力の行使」に該当するが（最判平 17.12.8）、国家公務員の定期健康診断における国嘱託の保健所勤務医師による検診（最判昭 57.4.1）は「公権力の行使」に当たらない。

3. 公務員

「公務員」には、国家公務員・地方公務員のみならず、公権力の行使を委任されている民間人も含まれます。

なお、公権力の行使を行った公務員が誰であるかを特定できなかったとしても、一連の行為のうちのいずれかに故意又は過失による違法行為があったのでなければ被害が生ずることはなかったであろうと認められ、かつ、これによる被害につき専ら国又は公共団体が損害賠償責任を負うべき関係が存在するときは、国又は公共団体は、損害賠償責任を負います（最判昭 57.4.1）。

重要判例

都道府県の措置に基づき社会福祉法人の設置・運営する児童養護施設に入所した児童に対する当該施設の職員等による養育監護行為は、都道府県の公権力の行使に当たる公務員の職務行為と解するのが相当である（最判平 19.1.25）。

4. 職務を行うについて

国家賠償法 1 条 1 項は、公務員が「その職務を行うについて」と規定し、公務員による侵害行為が「職務行為」であることを要件としています。

しかし、「職務行為」を厳密に考えると、被害者の救済という観点から問題が生ずるため、最高裁判所の判例は、公務員が客観的に職務執行の外形を備える行為をし、これによって他人に損害を加えた場合、国又は公共団体は、損害賠償責任を負うとしています（最判昭 31.11.30）。このような考え方を外形標準説といいます。

5. 故意・過失

「故意」とはわざとという意味であり、「過失」とは不注意でという意味です。

6. 違法性

「違法」とは、単に法令に違反するという意味ではなく、客観的に公正を欠くことを意味します。

重要判例

刑事事件において無罪の判決が確定したというだけで直ちに起訴前の逮捕・勾留、公訴の提起・追行、起訴後の勾留が違法となるということはない（最判昭 53.10.20）。

重要判例

政府が物価の安定等の政策目標を実現するために具体的にいかなる措置をとるべきかは、事の性質上専ら政府の裁量的な政策判断に委ねられている事柄であって、具体的な措置についての判断を誤ったためその目標を達成できなかったとしても、法律上の義務違反ないし違法行為として国家賠償法上の損害賠償責任の問題は生じない（最判昭 57.7.15）。

最重要判例

裁判官がした争訟の裁判の違法性（最判昭57.3.12）

事案	民事裁判で敗訴した当事者が、判決を行った裁判官が本来適用されるべき法律を適用せずに自分を敗訴させたことは違法であるとして、国家賠償請求訴訟を提起した。
結論	国家賠償請求は認められない。
判旨	裁判官がした争訟の裁判に上訴等の訴訟法上の救済方法によって是正されるべき瑕疵が存在したとしても、これによって当然に国家賠償法1条1項の規定にいう違法な行為があったものとして国の損害賠償責任の問題が生ずるものではなく、この責任が肯定されるためには、当該裁判官が違法又は不当な目的をもって裁判をしたなど、裁判官がその付与された権限の趣旨に明らかに背いてこれを行使したものと認め得るような特別の事情があることを必要とする。

最重要判例

パトカーによる追跡行調の違法性(最判昭 61.2.27)

事案	警察官が速度違反をして逃走中の乗用車をパトカーで追跡したところ、その乗用車が衝突事故を起こしたため、衝突事故の被害者が、パトカーによる追跡行為は違法であるとして、国家賠償請求訴訟を提起した。
結論	国家賠償請求は認められない。
判旨	警察官が車両で逃走する者をパトカーで追跡する職務の執行中に、逃走車両の走行により第三者が損害を被った場合において、 当該追跡行為が、違法というためには、当該追跡が当該職務目的を遂行する上で不必要であるか、又は逃走車両の逃走の態様及び道路交通状況等から予測される被害発生の具体的危険性の有無及び内容に照らし、追跡の開始・継続若しくは追跡の方法が、不相当であることを要する。

最重要判例

税務署長による所得税更正処分の違法性(最判平 5.3.11)

事案	税務署長が所得税更正処分をなしたため、当該処分の名あて人が、当該処分の取消訴訟を提起し、当該処分の一部を取り消す判決が確定した。そこで、当該処分の名あて人が、税務署長の行った所得税更正処分により被った営業損害及び慰謝料等について、国家賠償請求訴訟を提起した。
結論	国家賠償請求は認められない。
判旨	税務署長のする所得税の更正処分は、所得金額を過大に認定していたとしても、そのことから直ちに国家賠償法 1 条 1 項にいう違法があったとの評価を受けるものではなく、 これに基づき課税要件事実を認定・判断する上で、職務上通常尽くすべき注意義務を尽くすことなく漫然と更正処分をしたと認め得るような事情がある場合に限り、このような評価を受ける。

なお、行政庁が法律上の規制権限を行使しなかったことにより国民が損害を受けた場合、法令の趣旨・目的やその権限の性質に照らし、著しく合理性を欠くときには、被害者との関係で違法となります（最判平 16.10.15）。

7. 損害の発生

「損害」には、生命・身体・財産に関する損害のほか、精神的損害も含まれます。

免責事由

国家賠償法 1 条 1 項には、使用者責任（民法 715 条 1 項ただし書）のような免責事由が規定されていません。

したがって、国又は公共団体は、公務員の選任及びその公務の監督について相当の注意をしていたとしても、国家賠償法 1 条 1 項に基づく損害賠償責任を負います。

損害賠償責任の性質

国家賠償法 1 条 1 項は、本来、賠償責任を負うべきなのは違法な行為をした公務員であるものの、公務員個人に支払能力がないこともあるので、国や公共団体が公務員に代わって賠償責任を負担することを定めたものと考えられています（これを代位責任説といいます）。

重要判例

公務員の職務行為を理由とする国家賠償請求については、国又は公共団体が賠償の責任を負うのであって、公務員が行政機関としての地位において賠償の責任を負うものではなく、また、公務員個人もその責任を負うものではないから、行政機関を相手方とする訴えは不適法であり、公務員個人を相手方とする請求には理由がない(最判昭30.4.19)

もっとも、損害を与えた公務員が完全に保護されるというのもおかしな話です。そこで、公務員に故意又は重大な過失があったときには、国や公共団体は、公務員に対して、損害を賠償するのにかかった費用の支払いを請求することができます（1 条 2 項）。これを求償権といいます。

用語

重大な過失: 不注意の程度が著しいこと。

国家賠償法 2 条

要件

国家賠償法 2 条 1 項は、

1. 道路・河川その他の公の営造物の
2. 設置又は管理に瑕疵があったため
3. 他人に損害を生じたときは

国や公共団体がこれを賠償する責任を負うとしています。つまり、1 ～ 3 の条件をすべて満たした場合、国家賠償請求が認められます。

重要判例

国又は公共団体は、通常の用法に即しない行動の結果生じた損害については、損害賠償責任を負わない(最判昭53.7.4、最判平5.3.30)。

参考

国家賠償法 2 条に基づく損害賠償を請求できる場合であっても、公権力の行使に当たる公務員が故意・過失によって違法に他人に損害を加えたときは、国家賠償法 1 条に基づく損害賠償を請求することができます。どちらを請求するかは被害者の選択に委ねられています。

なお、他に損害の原因について責任を負うべき者があるときは、国又は公共団体は、これに対して求償権を有します(2 条 2 項)。

参考

他に損害の原因について責任を負うべき者がいる場合でも、国又は公共団体が責任を免れるわけではありません。

公の営造物

「公の営造物」とは、公物と同じ意味であり、国や公共団体などの行政主体が、直接に公共目的のために使用させている有体物のことです。

したがって、「公の営造物」には、不動産のみならず動産も含まれますし、道路のような人工公物のみならず河川のような自然公物も含まれます。

設置・管理の暇庇

「暇庇」とは、通常有すべき安全性を欠いていることをいいます。そして、設置の暇庇とは、公の営造物が成立当初から安全性を欠いていることをいい、管理の暇庇とは、公の営造物の設置後に安全性を欠くようになったことをいいます。

重要判例

公の営造物の管理者は、必ずしも当該営造物について法律上の管理権や所有権・賃借権等の権原を有している者に限られるものではなく、事実上の管理をしているにすぎない国又は公共団体も含まれる(最判昭59.11.29)。

なお、国家賠償法 1 条 1 項では、公務員の故意又は過失が国家賠償請求の条件とされていましたが、国家賠償法 2 条 1 項では、公物を設置・管理する公務員の故意又は過失が条件とされていません。このように、故意又は過失が条件とされていない損害賠償責任のことを無過失責任といいます。

もっとも、被告である国又は公共団体において、損害の発生が不可抗力によるものであることを立証すれば、国家賠償法 2 条 1 項の責任を免れることができます。

Ｑ： 無過失責任であるにもかかわらず、不可抗力による場合は免責されるというのは、どういうことですか。

Ａ： 無過失責任とは、公の営造物の暇庇によって損害が生じた場合、この暇庇につき国又は公共団体に過失がなかったとしても、損害賠償責任を負うという意味です。

これに対して、不可抗力とは、公の営造物の暇庇そのものがなかったとしても損害が生じていたような場合のことをいいます。

道路の管理の暇庇については、以下のような判例があります。

最重要判例

高知落石事件(最判昭45.8.20)

事案	国道56号線の一部区間ではしばしば落石や崩土があり、道路管理者である国は「落石注意」等の標識を立てたりして通行者に注意を促していたが、落石によりトラックの助手席に乗っていた成年が死亡した。そこで、遺族らが、国に対して、国家賠償請求訴訟を提起した。
結論	国家賠償請求は認められる。
判旨	①営造物の設置・管理の暇庇の意味 国家賠償法2条1項の営造物の設置または管理の暇庇とは、営造物が通常有すべき安全性を欠いていることをいい、これに基づく国または公共団体の賠償責任については、その過失を必要としない。 ②予算措置の困難を理由とする免責の有無 本件道路における防護柵を設置するとした場合、その費用が相当の多額に上り、その予算措置に困難であろうことは推察できるが、それにより直ちに道路の管理の暇疵によって生じた損害に対する賠償責任を免れうるものと考えることはできない。

最重要判例

転倒した赤色灯標柱の放置(最判昭50.6.26)

事案	工事中の県道において工事箇所を表示するため赤色灯標柱が設置されたが、同所を通行した自動車によりこの赤色灯標柱が倒され、その直後に同所を通行した自動車が事故を起こし、同乗者が死亡した。そこで、同乗者の遺族が、県には道路管理の暇庇があったとして、国家賠償請求訴訟を提起した
結論	国家賠償請求は認められない。
判旨	事故発生当時に赤色灯標柱が道路上に倒されたまま放置されていたとしても、時間的に遅滞なくこれを原状に復し道路を安全良好な状態に保つことは不可能であったという状況のもとにおいては、道路管理に暇庇がなかったと認めるのが相当である。

最重要判例

故障車の放置(最判昭50.7.25)

事案	道路上に故障者が放置されていたが、道路管理者は、道路を常時巡視しておらずこの事実を知らなかったところ、故障車の放置から87時間後に原動機付自転車が故障車に衝突し、原動機付自転車の運転手が死亡した。そこで、運転手の遺族が、道路管理者には道路管理の暇庇があったとして、国家賠償請求訴訟を提起した。
結論	国家賠償請求は認められる。
判旨	故障車が87時間にわたって放置され、道路の安全性を著しく欠如する状態であったにもかかわらず、道路管理者は、道路を常時巡視して応急の事態に対処しうる看視体制をとっていなかったために、本件事故が発生するまで故障車が道路上に長時間放置されていることを知らず、道路の安全性を保持するために必要とされる措置を全く講じていなかったときは、道路管理者の道路管理に暇庇があったというほかない。

また、河川の管理の瑕疵については、以下のような判例があります。

最重要判例

大東水害訴訟(最判昭59.1.26)

事案	大阪府大東市を流れる河川の改修工事が未完成であったところ、この河川が決壊し、周辺住民の住宅が床上浸水した。そこで、周辺住民は、河川管理者である国、費用負担者である大阪府、排水路管理者である大東市に対して、国家賠償請求訴訟を提起した。
結論	国家賠償請求は認められない。
判旨	未改修河川又は改修の不十分な河川の備えるべき安全性としては、一般に施行されてきた治水事業による河川の改修・整備の過程に対応するいわば過渡的な安全性をもって足りるものとせざるをえないのであって、当初から通常予測される災害に対応する安全性を備えたものとして設置され公用開始される道路その他の営造物の管理の場合とは、その管理の暇庇の有無についての判断の基準もおのずから異なったものとならざるをえない。したがって、未改修河川又は改修の不十分な河川の管理についての暇庇の有無は、同種・同規模の河川の管理の一般水準及び社会通念に照らして是認しうる安全性を備えていると認められるかどうかを基準として判断すべきである。

最重要判例

多摩川水害訴訟(最判平2.12.13)

事案	改修工事完成区間とされていた多摩川の一部が決壊し、周辺住民の住宅が失われる災害が発生した。そこで、周辺住民は、多摩川の管理者である国に対して、国家賠償請求訴訟を提起した。
結論	国家賠償請求は認められる。
判旨	河川は、当初から通常有すべき安全性を有するものとして管理が開始されるものではなく、治水事業を経て、逐次その安全性を高めてゆくことが予定されているものであるから、河川が通常予測し、かつ、回避し得る水害を未然に防止するに足りる安全性を備えるに至っていないとしても、直ちに河川管理に暇庇があるとすることはできず、河川の備えるべき安全性としては、一般に施行されてきた治水事業の過程における河川の改修、整備の段階に対応する安全性をもって足りるものとせざるを得ない。そして、工事実施基本計画が策定され、その計画に準拠して改修・整備がされ、あるいはその計画に準拠して新規の改修・整備の必要がないものとされた河川の改修・整備の段階に対応する安全性とは、同計画に定める規模の洪水における流水の通常の作用から予測される災害の発生を防止するに足りる安全性をいう。

Ｑ： 未改修河川と改修済河川とで、管理の暇庇の判断基準に違いがあるのはなぜですか。

Ａ： 未改修河川の場合、予測し回避しうる水害を防止するに足りる治水施設を完備するには、相応の期間がかかるから、同種・同規模の河川の管理の一般水準に照らして是認しうる安全性があれば、「管理の暇庇」はないとされます。

これに対して、改修済河川の場合、改修がなされた時点において、すでに予測し回避しうる水害を防止するのに足りる安全性を備えていなければならなかったはずだから、水害の時点で予測し回避しうる水害を防止するのに足りる安全性がなければ、「管理の暇庇」があるとされます。

なお、公の営造物自体に物理的な暇庇がなかったとしても、管理者が適切な制限を加えないままその営造物を利用させたことにより、営造物の本来の利用者以外の第三者との関係で暇庇が認められることがあります。これを機能的暇庇（供用関連暇庇）といいます。

重要判例

一般国道等の道路の周辺住民がその供用に伴う自動車騒音等により受けた被害が、社会生活上受忍すべき限度を超える場合には、当該道路の設置・管理に暇庇がある(国道43号事件最判平7.7.7)。

最重要判例

大阪空港公害訴訟(最大判昭56.12.16)

事案	大阪国際空港の騒音公害が深刻化したため、周辺住民は、国に対して国家賠償請求訴訟を提起した。
結論	国家賠償請求は認められる。
判旨	国家賠償法2条1項の営造物の設置又は管理の暇庇とは、営造物が有すべき安全性を欠いている状態をいうが、そこにいう安全性の欠如、すなわち、他人に危害を及ぼす危険性のある状態とは、その営造物を構成する物的施設自体に存する物理的・外形的な欠陥や不備によって一般的にそのような危害を生じさせる危険性がある場合のみならず、その営造物が供用目的に沿って利用されることとの関連において危害を生じさせる危険性がある場合をも含み、また、その危害は、営造物の利用者に対してのみならず、利用者以外の第三者に対するそれをも含む。

免責事由

国家賠償法 2 条 1 項には、土地の工作物の占有者(民法 717 条 1 項ただし書)のような免責事由が規定されていません。したがって、国又は公共団体は、損害の発生を防止するのに必要な注意をしていたとしても、国家賠償法 2 条 1 項に基づく損害賠償責任を負います。

国家賠償法 3 条〜6 条

賠償責任者

国家賠償法 1 条の場合、公務員を選任・監督している国や公共団体が、国家賠償法 2 条の場合、公の営造物を設置・管理している国や公共団体が、それぞれ国家賠償責任を負うのが通常です。

もっとも、どこが公務員を選任・監督しているか、どこが公の営造物を設置・管理しているかが不明確な場合もあり、誰に対して国家賠償請求をしてよいかわからないという事態もあり得ます。

そこで、国家賠償法 3 条は、公務員の選任・監督又は公の営造物の設置・管理に当たる者と公務員の給与その他の費用又は公の営造物の設置・管理費用の負担者が異なるときは、費用負担者もまた損害賠償責任を負うこととして、請求先を広げています。

重要判例

公の営造物の設置費用の負担者には、当該営造物の設置費用につき法律上負担義務を負う者のほか、この者と同等又はこれに近い設置費用を負担し、実質的にはこの者と当該営造物による事業を共同して執行していると認められる者であって、当該営造物の暇庇による危険を効果的に防止しうる者も含まれる(最判昭50.11.28)。

他の法律の適用

国家賠償責任については、国家賠償法に規定がない事項については民法の規定が適用されますが(4 条)、民法以外の他の法律に別段の規定がある場合は、その規定が適用されます(5 条)。

つまり、

1. 民法以外の他の法律
2. 国家賠償法
3. 民法

の順で法律が適用されることになります。

重要判例

公権力の行使にあたる消防署職員の失火による国又は公共団体の損害賠償責任については、国家賠償法4条により失火責任法が適用され、当該消防署職員に重大な過失のあることが必要となる(最判昭53.7.17)。

相互保証主義

被害者が外国人である場合、原則として、日本で国家賠償請求をすることはできません。

しかし、ある外国(A 国)において日本人が国家賠償請求をすることが保証されている場合には、その外国の人(A 国人)も日本で国家賠償請求をすることができます(6 条)。

これを相互保証主義といいます。

取消訴訟と国家賠償請求訴訟の関係

行政処分が違法であることを理由として国家賠償請求をするためには、あらかじめその行政処分につき取消し又は無効確認の判決を得ておく必要はありません(最判昭 36.4.21)。

最重要判例

課税処分の取消訴訟と国家賠償請求訴訟の関係(最判平22.6.3)

事案	納税者は、固定資産の価格を過大に決定されたと主張し、課税処分の取消訴訟等の手続を経ることなく、国家賠償法1条1項に基づき、固定資産税の過納金相当額の国家賠償請求訴訟を提起した。
結論	国家賠償請求は認められる。
判旨	公務員が納税者に対する職務上の法的義務に違背して固定資産の価格ないし固定資産税等の税額を過大に決定したときは、これによって損害を被った当該納税者は、取消訴訟等の手続を経るまでもなく、国家賠償請求を行い得る。